Zweck (Art. 1)
Mit Rücksicht auf die verhältnismässig kurze Erfahrungsgeschichte in der Schweiz (30 Jahre) und die ausländische Herkunft der Ombudsmanidee, empfiehlt es sich, in einem Zweckartikel die Hauptfunktion einer parlamentarischen Ombudsstelle zu nennen. Im Ganzen soll sie das Vertrauen zwischen der Bevölkerung und den Institutionen des Kantons und/oder der Gemeinden (je nach Wirkungsbereich) stärken und der Staatsverdrossenheit entgegenwirken. Auf welchen Wegen die Ombudsperson ihr Hauptziel verfolgt, ergibt sich aus dem Aufgabenbeschrieb.
Aufgaben (Art. 2)
Die Ombudsperson prüft, berät und vermittelt, wenn man ihre Funktionen auf einen ganz kurzen Nenner bringen will.
Prüfen
Bekannt geworden sind die Ombudsman-Institutionen als niederschwellige Anlaufstellen für Beschwerden aus der Bevölkerung, die gegen öffentliche Verwaltungsdienste gerichtet sind. Mit der unvoreingenommenen und unabhängigen Prüfung solcher Beschwerden erfüllt die Ombudsstelle die Aufgabe eines Verwaltungskontrollorgans. Im Gegensatz zu den Gerichten oder behördlichen Rekursinstanzen, welche dieselbe Aufgabe mit befristeten Rechtsverfahren und verbindlichen Entscheiden wahrnehmen, geht die Prüfungsbefugnis der Ombudsleute viel weiter, kann sich auch auf rechtskräftige Verwaltungsentscheide erstrecken, endet aber in einer einvernehmlichen Lösung oder in einer Empfehlung der Ombudsstelle. So hat die Ombudsperson zu prüfen, ob die in ihrem Wirkungsbereich tätigen Verwaltungsdienste nach den geltenden Rechtsvorschriften sowie nach Billigkeit verfahren. Es gibt immer wieder Problemsituationen, die bei Anwendung der geltenden Normen nicht angemessen gelöst werden können und die Ombudsperson um Vermittlung eines fairen, alle Beteiligten befriedigenden Ergebnisses angegangen wird. Auch trifft die Verwaltung häufig Ermessensentscheide. Während auf dem Rechtsweg nur die Ermessensunter- oder überschreitung beanstandet werden kann, steht der Ombudsstelle eine uneingeschränkte Prüfungsbefugnis zu. Dadurch kann sie sich auch innerhalb des Ermessensspielraumes der Behörde für eine bürgerfreundlichere Entscheidung im Einzelfall oder eine entsprechende Praxisänderung einsetzen. Schliesslich kann die Ombudsstelle auch die Korrektheit und Zweckmässigkeit des Verwaltungshandelns unter die Lupe nehmen (wenn beispielsweise BürgerInnen auf ihre Schreiben von der Verwaltung keine Antwort erhalten, unzumutbar langen Bearbeitungsdauern ausgesetzt sind oder unhöflichem Benehmen von Staatsangestellten begegnen) und Anregungen für künftige Regelungen und gesetzliche Massnahmen unterbreiten.
Bei der Prüfung vieler Anliegen (nach Erfahrungszahlen im Kanton Basel-Stadt etwa 50% aller Beschwerden) kommt die Ombudsperson zum Schluss, die öffentliche Dienststelle habe rechtmässig und korrekt gehandelt, wodurch die Behörden vor ungerechtfertigten Vorwürfen aus der Bevölkerung geschützt werden.
Die Prüfungsergebnisse der Ombudspersonen geniessen sowohl auf Seite der Bevölkerung als auch der Verwaltung hohe Akzeptanz. Dies hängt ganz direkt mit dem Ansehen, der fachlichen Kompetenz, Unabhängigkeit und Integrität der Ombudsperson zusammen.
Beraten
Die vorerwähnten Eigenschaften prädestinieren die Ombudsperson auch als BeraterIn. Zunehmend öffnet sich nämlich eine Kluft zwischen spezialisierten Dienststellen der Verwaltung mit hohem Fachwissen und betroffenen Laien in der Bevölkerung, die ausserstande sind, Entscheide solcher Behörden zu prüfen oder auch nur nachzuvollziehen (so z.B. im Sozialversicherungsbereich und im Gesundheitswesen). Hin und wieder hat die Ombudsstelle auch Verwaltungsentscheide (manchmal auch Gerichtsurteile) den betroffenen Ratsuchenden zu erläutern, verständlich zu machen.
Vermitteln
Häufig im Anschluss an das Prüfungsverfahren bemühtdie Ombudsperson um Vermittlung einer fairen,einvernehmlichen Problemlösung in einem sogenannten Anschluss-Mediationsverfahren (siehe Steiner/Nabholz, Ombuds-Mediation, Schulthess-Verlag Zürich, 2003, S. 65 ff).
Schliesslich übt eine in der Bevölkerung bekannte und anerkannte Ombudsstelle keine geringe Präventivwirkung auf das Verwaltungshandeln aus, bereits durch ihre Existenz, dann aber auch durch Instruktion in der Behandlung einzelner Fälle und mit der Publikation von Fällen aus der Praxis im jährlichen Rechenschaftsbericht oder auch durch die Schulung von Verwaltungseinheiten.
Öffentlichkeitsarbeit
Jede Ombudsstelle hat auch Öffentlichkeitsarbeit zu leisten. Eine unbekannte Ombudsman-Institution dient niemandem. Umgekehrt verleiht der Bekanntheitsgrad einer Ombudsstelle Ansehen und ihrer Stimme Gewicht und damit Durchsetzungskraft. Die Mittel und Wege dazu sind vielfältig (vgl. dazu auch weiter unten Ziff. 9 zu Art. 14. Abs. 4).
Die Öffentlichkeitsarbeit der Ombudsperson im In- und Ausland ist ein fester Bestandteil ihrer Tätigkeit. Sie ist eines der wichtigsten Überzeugungs- und Hilfsmittel, indem die Stärken und die Schwächen staatlichen Handelns aufgezeigt werden können. Die Offenlegung kann sich präventiv und in positiver Weise auswirken. Die Information der Öffentlichkeit über die Ombudstätigkeit und die Beziehungen zwischen der Bürgerschaft und den Behörden erfolgt in der Regel im Rahmen von öffentlichen Auftritten und Vorträgen und vor allem anhand des jährlichen Geschäftsberichts.
Wirkungsbereich (Art. 3)
Der Wirkungsbereich wird immer auslegungsbedürftig bleiben, weil die Öffentliche Verwaltung ständigen Strukturänderungen unterworfen ist. Zur besseren Erklärung empfiehlt es sich, ins Gesetz eine positive und eine negative Umschreibung aufzunehmen. In die positive Abgrenzung fallen die Exekutive (Kantonsregierung und/oder Gemeinderat), samt allen öffentlichen Verwaltungsdiensten, allenfalls auch auf Bezirksstufe.
Grundsätzlich stellt sich die Frage, wie weit das Gesetz selbst Abgrenzungsprobleme lösen soll und wie weit dazu die Gesetzesmaterialien aufklärend dienen können. Zwei Grundrichtungen haben sich für parlamentarische Ombudsstellen herausgebildet und bewährt: Überall, wo EinwohnerInnen in ein Verwaltungsverfahren einbezogen werden, soll die Ombudsstelle vermittelnd intervenieren können, nie aber soll die Ombudsstelle eigentliche Rechtsprechung überprüfen. Diese beiden Grundaspekte verschaffen mehr Klarheit bei Mischformen. So unterstehen teilweise Behörden wie die Betreibungsämter oder ein Erbschaftsamt aus rein historischen Gründen zwar den Gerichten, die auch eine rechtliche Aufsichtsfunktion darüber ausüben, materiell aber wären sie der Öffentlichen Verwaltung zuzurechnen. Umgekehrt gibt es in der Öffentlichen Verwaltung Behörden, die zwar kein Gericht im Sinne der EMRK sind, jedoch Rechtsprechungsaufgaben erfüllen (Polizeirichteramt in Zürich, Baurekursbehörde, Steuerrekursbehörde und anderes mehr).
Daneben gilt es für die nachfolgenden Fragen des Wirkungsbereiches Lösungen – sei es im Gesetz, sei es in den Gesetzesmaterialien – aufzuzeigen. Welchem Wirkungsbereich unterstehen interkantonale, bzw. -kommunale Einrichtungen (auf Konkordatsebene oder als Zweckverbände organisiert), wie z.B. Fachhochschulen, die Motorprüfstation beider Basel etc.
Fallen auch selbständige/unselbständige Einrichtungen des öffentlichen Rechts (öffentlich-rechtliche Anstalten oder Stiftungen, wie z.B. die Kantonale Gebäudeversicherung, Kantonale AHV-Ausgleichskasse, Kantonalbank, Zürcher Zentralbibliothek, Öffentliche Krankenkasse BS) in den Wirkungsbereich der Ombudsstelle? Wie steht es mit privatisierten Einrichtungen (AG’s, deren Aktien ganz oder mehrheitlich von der Gebietskörperschaft, bzw. der öffentlichen Hand gehalten werden, wie z.B. Flughafen Zürich, Kommunale Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwerke, Restaurant Löwen AG und anderes mehr) und wie mit Institutionen des privaten Rechts, die öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllen und durch Steuergelder subventioniert werden (wie z.B. die Theatergenossenschaft und Musikakademie in Basel, Vereinigungen bezüglich der Führung von Kinderkrippen, privatrechtliche Organisationen, die im Rahmen von Leistungsvereinbarungen im Auftrag der öffentlichen Hand tätig sind, etc.)?
Zur negativen Umschreibung des Wirkungsbereiches gehören die Legislative (schon als Wahlbehörde) sowie Stellen der öffentlichen Verwaltung, die mit der Vorbereitung allgemein verbindlicher Erlasse beschäftigt sind. Ebenso auszunehmen vom Wirkungsbereich sind alle Behörden mit richterlicher Unabhängigkeit, soweit es sich nicht um Justizverwaltung handelt (Rechtsverweigerung und -verzögerung, Zustellung von Gerichtsurkunden etc.). Der Gesetzgeber (resp. der Verordnungsgeber) wird sich schliesslich entscheiden müssen, ob er rein wirtschaftlich oder kirchlich tätige Institutionen, wie beispielsweise Notariate und Kantonalbank sowie die öffentlich-rechtlichen Kirchen und anerkannten Religionsgemeinschaften vom Wirkungskreis ausschliessen will oder nicht. In den bestehenden schweizerischen Normierungen finden sich dazu unterschiedliche Regelungen.
Zu klären ist auch die Frage, ob sich Angestellte der Öffentlichen Verwaltung bei Konflikten mit ihrem Arbeitgeber (Kanton oder Gemeinde) an die Ombudsstelle wenden können. Erfahrungsgemäss betreffen solche „verwaltungsinternen Beschwerden“ 10 – 30% der Geschäfte einer Ombudsstelle. Alle zur Zeit bestehenden parlamentarischen Ombudsstellen sind für diese wichtigen, wenn auch oft sehr aufwändigen und heiklen Problemsituationen zuständig (Fragen des Personalrechts bezüglich Lohn/Ferien/Urlaub, Arbeitszeit aber auch Mobbing, Führungsschwächen, Kündigungen, Disziplinarmassnahmen etc.). Die in langer Praxis gefestigte Zuständigkeit entspricht einer ungeschriebenen Kompetenz. Eine explizite gesetzliche Normierung dieser Kompetenz lässt sich u. a. durch die hohe präventive Wirkung der Behandlung verwaltungsinterner Beschwerden und der entsprechenden Beratungstätigkeit rechtfertigen.
Weltweit rätseln Parlamente darüber, wie Verwaltungsangestellte vor Repressionen gesetzlich geschützt werden könnten, die bei ihrer Arbeit Missstände beobachten und dies an den Tag bringen wollen (sog. whistle blowers). Für die Entgegennahme und Abklärung solcher Anliegen eignen sich Ombudsstellen besonders, weil sie einerseits für die notwendige Fachkompetenz, Sorgfalt und Diskretion Gewähr bieten und andrerseits Untersuchungen aus eigener Initiative einleiten und damit die anzeigenden Verwaltungsangestellten in der Anonymität belassen können.
Schliesslich stellt sich auch die Frage, wer sich an die Ombudsstelle wenden kann. Zweifellos sind dies alle Menschen aus der Bevölkerung, die mit einer öffentlichen Dienststelle in Konflikt oder in Schwierigkeiten geraten sind, unabhängig von ihrem Alter, Wohnsitz oder ihrer Nationalität, ob frei oder auch in Gefangenschaft. Aber auch juristische Personen (Vereine, Verbände, Stiftungen, Firmen etc.) können an die Ombudsstelle gelangen. Umgekehrt aber können öffentliche Verwaltungsstellen, die mit BürgerInnen in Konflikt geraten sind, die Ombudsstelle nicht ohne Zustimmung der Privatperson zur Vermittlung anrufen. BürgerInnen können frei entscheiden, ob sie die Ombudsstelle in Anspruch nehmen und wie weit sie in einem Ombudsverfahren mitwirken wollen, während die Öffentliche Verwaltung gesetzlich verpflichtet ist, ihre Akten der Ombudsstelle auf Ersuchen zu öffnen, Auskünfte zu erteilen und Besichtigungen zuzulassen.
Einleitung (Art. 4)
Einerseits soll die Ombudsstelle mit Fantasie und Flexibilität auf die sehr vielfältigen Anliegen aus der Bevölkerung eingehen können und schon deshalb nicht durch Verfahrensvorschriften unnötig eingeschränkt werden. Andererseits dienen Verfahrensvorschriften immer dem Schutz der betroffenen Person. Da die Ombudsstelle keine Entscheide oder Anordnungen verbindlich treffen kann und überdies der Beobachtung von Rechtmässigkeit und Fairness verpflichtet ist, kann sie die Rechte der betroffenen Person prinzipiell gar nicht schmälern oder beeinträchtigen und bedarf somit keiner Verfahrensregeln. Im Gesetz muss aber normiert werden, dass die Ombudsperson nicht nur auf Gesuch hin, sondern auch von sich aus eine Untersuchung einleiten kann. Anwendungsmöglichkeiten sind gegeben. So kann die Ombudsstelle auf Medienmeldungen hin oder zum Schutz von Informanten, die unvermeidliche Repressionen befürchten, von sich aus eine Untersuchung einleiten. Um sich vor leichtfertigen oder schikanösen Anliegen aus der Bevölkerung zu schützen, sollte das Gesetz der Ombudsperson ausdrücklich den Entscheid überlassen, ob und wie eingehend sie eine Angelegenheit untersuchen will. Ebenso muss im Gesetz statuiert werden, dass sich die Ombudsstellen auch mit einer laufenden oder auch rechtskräftig abgeschlossenen Angelegenheit befassen können. Nicht selten lassen BürgerInnen Verwaltungsentscheide aus Unkenntnis oder Mangel an sprachlichen, zeitlichen oder finanziellen Ressourcen in Rechtskraft erwachsen und entwickeln erst allmählich oder durch Informationen Dritter Gefühle von Frustration und Wut über die angeblich ungerechte Verwaltungsverfügung.
Hervorragende Bedeutung im Ombudsverfahren geniesst die persönliche Anhörung der BeschwerdeführerInnen durch die Ombudsperson.
Prüfung des Anliegens (Art. 5)
Nach dem Opportunitätsprinzip entscheidet die Ombudsstelle, ob sie eine Angelegenheit prüft oder nicht. Nach welchen Kriterien wird auf eine nähere Prüfung verzichtet?
Die Ombudsstelle wird namentlich auf eine Prüfung verzichten, wenn die Gesuchsteller in ihrem Gesuch weder eigene persönliche noch öffentliche Interessen geltend machen oder keinen Bezug zu einer bestimmten Amtshandlung nehmen, aus welcher ersichtlich ist, dass und in welchem Umfang sie ein Interesse an einer Prüfung haben. Der Verzicht auf Prüfungshandlungen ist auch dann zulässig, wenn die Ombudsstelle der Auffassung ist, die Bedeutung einer Angelegenheit rechtfertige eine Prüfung nicht. Dieser Ausschliessungsgrund bindet die Ombudsperson hinsichtlich des Mitteleinsatzes an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Bagatellangelegenheiten sollen der Ombudsperson nicht Anlass zu arbeitsintensiven und zeitraubenden Untersuchungen geben. Was Aussenstehenden gering erscheinen mag, kann allerdings für die betroffene Person von grosser Wichtigkeit sein. Es wird deshalb vom Einzelfall abhängen, ob die Ombudsperson von ihrem Verzichtsrecht Gebrauch machen will. Schliesslich kann die Ombudsstelle auf die Prüfung einer Angelegenheit verzichten, wenn Gesuchsteller sich leichtfertig oder querulatorisch an die Ombudsstelle wenden. Soll die Ombudsstelle zur Stärkung des Vertrauens zwischen BürgerInnen und den Verwaltungsbehörden beitragen, so kann ein Anliegen, das Treu und Glauben widerspricht, nicht mit Unterstützung rechnen. Die Ratsuchenden müssen gewillt sein, die Ombudsstelle bei der Ermittlung des sie betreffenden Sachverhalts in zumutbarer Weise zu unterstützen. Auf anonyme Eingaben muss die Ombudsstelle nicht eintreten. Die Ombudsstelle kann aber selbst auf querulatorische Personen eingehen, wenn die Aussicht besteht, durch ihre Anhörung und anschliessende Vermittlung lasse sich ein Konflikt entschärfen.
Der Entscheid der Ombudsstelle, sich mit einem Gesuchnicht zu befassen, bedeutet freilich nicht, dass dieses einfach zu den Akten gelegt wird. Der Entscheid ist den Gesuchstellern zur Kenntnis zu bringen. Das Prinzip der Fairness gebietet, dass die Ombudsstelle den Gesuchstellern mitteilt, wenn sie nicht bereit oder nicht in der Lage ist, eine Angelegenheit zu prüfen.
Das hier verankerte Opportunitätsprinzip gibt schliesslich die nötige Flexibilität bei laufenden Verfahren. Die Ombudsperson wird im Einzelfall entscheiden müssen, welche Dienste sie sinnvollerweise anbieten kann, wenn bereits ein Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren eröffnet worden ist. Der Einbezug der Ombudsstelle darf nicht zu einer Verschleppung oder Komplizierung bestehender Verfahren führen. Die Ombudsstelle kann aber in einzelnen Fällen beispielsweise durch die Erläuterung des Verfahrens, „ausdeutschen“ von Verfügungen und Entscheiden oder durch Erklären von behördlichen Verfahrensschritten entlastend wirken und Frustrationen abbauen helfen. Die Verfahrensentscheide werden davon nicht berührt. Auch die Frage, ob ein Verfahren vorübergehend sistiert werden soll, um Gelegenheit zur vermittelnden Verhandlung mit der Ombudsstelle einzuräumen, bleibt allein bei der Behörde, die das Verfahren führt.
Prüfungskriterien (Art. 6)
Die Ombudsstelle verfügt über besonders breite Prüfungsmöglichkeiten, indem sie den Verkehr der öffentlichen Verwaltung mit natürlichen oder juristischen Personen nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit und der Billigkeit untersuchen kann.
Das Kriterium der Rechtmässigkeit ist etwas weniger eng als das der Legalität. Es erinnert daran, dass die Behörden bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten der Rechtsordnung unterstellt sind.
Die Prüfung der Zweckmässigkeit obliegt fast wesensgemäss der Ombudsstelle, die ein von der Verwaltung unabhängiges Organ ist. Dieses Kriterium erlaubt ihr faktisch zu prüfen, ob die Verwaltung aus allen rechtlich möglichen Lösungen im Rahmen ihres Ermessensspielraums auch die beste gewählt hat.
Die Billigkeit bedeutet, dass Aktivitäten des Staates, insbesondere die tatsächlichen Handlungen (ebenfalls informelle Handlungen oder administrative Handlungen), auf ihre Wirkungen überprüft werden müssen, die sie für die Betroffenen haben. Angemessene Entscheidungen nehmen auf die Besonderheiten eines speziellen Falles Rücksicht. Sie berücksichtigen alle wichtigen Umstände, die im konkreten Fall eine Rolle gespielt haben. Sie müssen objektiv sein und mit Sorgfalt abgefasst werden. Der Begriff der Billigkeit umfasst auch die Beurteilung der Qualität der Beziehungen mit den BürgerInnen („Kundenfreundlichkeit“), die die Ombudsstelle dazu veranlassen kann, sich zum Verhalten einer Dienststelle zu äussern.
Wenn diese Prüfungskriterien das Ermessen jeder Verwaltungsinstitution zu überschreiten scheinen, wird diese Öffnung doch weitgehend durch die Tatsache eingeschränkt, dass die Ombudsstelle keine Entscheidungen fällen, sondern Betroffenen nur Vorschläge unterbreiten kann.
Prüfungsinstrumente und Mitwirkungspflichten (Art. 7 und 9)
Die Ombudsstelle ist bei der Prüfung einer Angelegenheit neben der Mitwirkung der Ratsuchenden auf diejenige der betroffenen Amtsstelle, allenfalls auch der vorgesetzten Behörde oder einer kantonalen bzw. kommunalen Behörde sowie – in Ausnahmefällen – nicht beteiligter Drittpersonen angewiesen. Die Ombudsstelle hat ein umfassendes Recht, Informationen einzuholen.
So hat die Ombudsstelle das Recht, in mündlicher oder schriftlicher Form Auskünfte über eine bestimmte Angelegenheit einzuholen und sich die dazugehörigen Originalakten zu beschaffen. Die Ombudsstelle kann im weiteren Augenscheine vornehmen, um sich an Ort und Stelle über eine Angelegenheit näher zu orientieren.
Die Ämter sind verpflichtet, die Ombudsstelle bei der Sachverhaltsermittlung zu unterstützen. Sie haben deshalb der Ombudsstelle vollumfänglich Auskunft zu erteilen, Originalakten herauszugeben oder Besichtigungen zu dulden. Die Behörden können sich nicht mit dem Hinweis auf die Geheimhaltung oder Vertraulichkeit dieser Pflicht entziehen.
Prüfungsergebnis (Art. 8)
Bei der Prüfung einer Angelegenheit kommt der Ombudsperson eine neutrale, unparteiische Stellung zu, ähnlich derjenigen einer Richterin oder eines Richters in einem Prozess. Die Ombudsperson hat sich ein Bild zu machen über die Zustände, die ihrer Prüfungsbefugnis unterliegen. Erst wenn der Sachverhalt geklärt ist, kann eine Beurteilung vorgenommen werden. Die Ombudsperson muss sowohl die Gesuchsteller als auch die betroffene Amtsstelle anhören, bevor sie einen Vermittlungsvorschlag unterbreiten oder eine Empfehlung herausgeben will.
Hat die Ombudsstelle eine Angelegenheit geprüft, informiert sie die Gesuchsteller über das Ergebnis ihrer Prüfung. Dies gilt auch, wenn die Ombudsstelle zum Schluss kommt, ein beanstandetes Verfahren oder ein beanstandeter Entscheid sei weder rechtswidrig noch unzweckmässig und auch nicht unbillig. In einem solchen Fall kann sie das Verhalten der Verwaltungsbehörden in Schutz nehmen und ungerechtfertigt erhobene Vorwürfe zurückweisen. Die Orientierung über das Prüfungsergebnis kann formlos erfolgen. Wurde eine Angelegenheit durch die Ombudsstelle geprüft, hat sie die betroffene Behörde auf jeden Fall darüber zu orientieren. In der aktuellen schweizerischen Praxis wird allgemein davon ausgegangen, dass eine Ombudsperson weder Verfügungen erlassen noch einer Verwaltungsstelle Weisungen erteilen kann.
In festgefahrenen Situationen und bei Konflikten zwischen natürlichen oder juristischen Personen und Verwaltungsdiensten soll die Ombudsperson vermitteln und allenfalls Wege zur Bereinigung aufzeigen. Dies wird häufig gesprächsweise möglich sein. Eine Vielzahl von Konflikten beruhen faktisch auf Kommunikationsschwierigkeiten zwischen BürgerInnen und den Vertretern der Behörden. In diesen Fällen kann eine Vermittlungstätigkeit, die es den Beteiligten erlaubt, sich wechselseitig in einem Vertrauensverhältnis und mit der Hilfe einer professionellen Vermittlerperson auszutauschen, zahlreiche Konflikte verhindern.
Fruchten die Vermittlungsversuche der Ombudsperson nicht, richtet sie eine formelle, in der Regel schriftliche Empfehlung für das weitere Vorgehen an die Beteiligten.
Die Ombudsperson kann weitere Behörden informieren, namentlich die Aufsicht führenden oder gar an die Öffentlichkeit gelangen. Die Information der Öffentlichkeit in einem Einzelfall soll jedoch die Ausnahme sein. Denkbar ist eine Orientierung namentlich dann, wenn eine bestimmte Angelegenheit in der Öffentlichkeit zu einem umstrittenen Thema geworden ist und der Prüfungsbericht der Ombudsstelle geeignet erscheint, eine Klärung der Angelegenheit herbeizuführen und dadurch Emotionen oder Ängste abzubauen.
Wenn die Ombudsperson ihre Beurteilung und Schlussfolgerung Dritten zukommen lässt, hat sie dabei ihr anvertraute Amts- und Geschäftsgeheimnisse und die schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen zu wahren. Dort, wo die Bekanntgabe von Personendaten nicht notwendig ist, müssen die Personalangaben der Gesuchsteller anonymisiert werden.
Amts-, Berufs- und Geschäftsgeheimnis sowie Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 16)
Die Ombudsstelle steht in einem speziellen Spannungsfeld zwischen Transparenz und Diskretion. Zwar hat die Ombudsperson freien Zugang zu allen Verwaltungsakten, untersteht aber samt ihren MitarbeiterInnen dem Amtsgeheimnis in gleichem Ausmass wie die Auskunft erteilenden Verwaltungsdienste. Deshalb können Ratsuchende nicht uneingeschränkt Einsicht in ihr Dossier beim Ombudsman nehmen bzw. Kopien davon verlangen. Andererseits haben auch Gesuchsteller einen Anspruch gegenüber der Ombudsstelle auf diskrete Behandlung ihres Anliegens. Dies spielt namentlich im Beratungsbereich und dort besonders bei verwaltungsinternen Geschäften (Konflikte von Staatsangestellten an ihrem Arbeitsplatz) eine wichtige Rolle. Umgekehrt soll die Ombudsstelle über ihre Tätigkeit öffentlich berichten und Missstände notfalls publik machen können. So veröffentlichen parlamentarische Ombudsleute regelmässig in ihren Jahres- oder Rechenschaftsberichten Fälle aus ihrer Praxis, wobei die Anonymität der Ratsuchenden zu wahren ist, weniger jene der beanstandeten Verwaltungsdienste. Diskretionsfragen stellen sich auch im Verhältnis Parlament – Ombudsstelle. Es empfiehlt sich deshalb, eine Bestimmung ins Gesetz aufzunehmen, wonach dem Parlament – immerhin Wahlgremium und Adressat des Rechenschaftsberichts – gegenüber der Ombudsstelle keine Überprüfungsbefugnis im Einzelfall zukommt. Bei Aufsichtsbeschwerden unzufriedener Gesuchsteller an das Parlament kann die Ombudsstelle lediglich zu einer Stellungnahme aufgefordert werden.
Auf Grund des Amtsgeheimnisses, das den Ombudsleuten als Vertrauenspersonen zuerkannt wird, sollte ihnen in verwaltungsrechtlichen, zivilrechtlichen und strafrechtlichen Verfahren ein Zeugnisverweigerungsrecht bezüglich Wahrnehmungen, die sie in Ausübung ihrer Funktion gemacht haben, eingeräumt werden, sofern die Beteiligten sie nicht von der Geheimhaltungspflicht entbinden.
Wahl (Art. 11, 12)
Von zentraler Bedeutung ist die Unabhängigkeit der Ombudsperson von der öffentlichen Verwaltung. Deshalb erfolgt ihre Wahl durch das Parlament. Der Volksvertretung hat die Ombudsstelle auch Rechenschaft über ihre Tätigkeit abzulegen. Als Vertrauensperson und Mittlerin zwischen Bevölkerung und Behörden soll sie eine integre, angesehene Persönlichkeit mit Integrationsfunktion sein. Zur Betonung dieser Vertrauensstellung kann das Gesetz für die Wahl ein qualifiziertes Mehr vorsehen (z.B. das absolute Mehr der Ratsmitglieder). Umstritten ist die Frage, ob mit Rücksicht auf die Persönlichkeit der Ombudsperson und ihren doch freien Spielraum bei der Aufgabenerfüllung nur eine einzige Persönlichkeit jeweils wählbar sein soll oder ob das Gesetz auch die Möglichkeit der Wahl zweier Personen, die sich in die Aufgabe teilen, vorsehen kann. In beiden Fällen aber sollte die Wahl für eine feste Amtsdauer von vier bis sechs Jahren erfolgen, wenn möglich alternierend mit den Wahlen in die Regierung und in das Parlament.
Das Gesetz muss auch gewisse Wahlvoraussetzungen oder Unvereinbarkeiten in der Person der Kandidatinnen und Kandidaten nennen. So darf die Ombudsperson gewiss kein anderes öffentliches Amt daneben bekleiden, keine leitende Stellung in einerpolitischen Partei einnehmen oder allgemein keine private oder öffentliche Tätigkeit ausüben, die mit ihrer Funktion unvereinbar wäre.
Stellung (Art. 14)
Die unverzichtbare Unabhängigkeit der Ombudsperson muss im Gesetz statuiert und durch unterschiedliche Modalitäten gesetzlich gewährleistet werden. So stellt Art. 5 des Entwurfs zu einem Bundesgesetz über die Ombudsstelle des Bundes vom 18. März 2002 klar: „Die Ombudsperson ist in der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig.“ Damit steht fest, dass niemand der Ombudsstelle verbindlich Aufträge erteilen kann, weder das Parlament noch die Regierung noch die Ratsuchenden selber. Art 14 Abs. 2 hält entsprechend fest, dass dem Parlament nur die Oberaufsicht über die Ombudsperson zusteht.
Diese hohe Vertrauensstellung in der sich die Ombudsperson befindet soll auch entsprechend hoch entlöhnt sein. Als Ausrichtung für die Lohnhöhe wird etwa gesagt, die Ombudsperson müsse mindestens soviel verdienen, wie die höchst bezahlten Kaderleute der Verwaltung oder wie ein Gerichtspräsidiumsmitglied dieser Gebietskörperschaft. Immerhin entspricht die Entlöhnung der Ombudsperson deren Ansehen und ihrer gegenüber der öffentlichen Verwaltung zu entwickelnden nötigen Autorität.
Das Gesetz kann auch den Ort des Amtssitzes der Ombudsstelle bestimmen, das eigentliche Domizil soll aber die Ombudsperson selber auswählen. Auch ihr Budget erstellt die Ombudsstelle selber und soll es dem Parlament zur Genehmigung einreichen. Zudem kommt der Ombudsperson die Auswahl und Anstellung des notwendigen Sekretariatspersonals zu und nicht einer anderen Behörde.
Unentgeltlichkeit (Art. 10)
Weltweit ist die Inanspruchnahme der guten Dienste einer Ombudsstelle kostenlos. Die Unentgeltlichkeit wurde zu einem eigentlichen Markenzeichen der Ombudsleute. Verfahrenskosten würden eine nicht zu unterschätzende Hemmschwelle darstellen, die Personen davon abhalten, sich an die Ombudsstelle zu wenden. Dadurch würde aber Sinn und Zweck einer Ombudsstelle von vorneherein vereitelt.
Berichterstattung (Art. 14 Abs. 3)
Die Ombudsstelle ist rechenschaftspflichtig und hat dem Parlament jährlich Bericht zu erstatten. Dieses Instrument ist insbesondere deshalb wichtig, weil die Ombudsperson gemäss schweizerischer Praxis nur Empfehlungen abgeben kann, jedoch über kein Weisungs- oder Entscheidungsrecht verfügt. Sie wird Einzelfälle so detailliert und anschaulich dokumentieren, dass die Verwaltung daraus Nutzen ziehen kann. Die Ombudsstelle wird die beteiligten Behörden oder Organisationen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, in der Regel namentlich nennen. Sie wird aber den Persönlichkeitsschutz sowohl der privaten Personen als auch jener Personen, die für die Verwaltung tätig sind, sowie ganz allgemein den Datenschutz und den Vertraulichkeitsschutz beachten. Die Reformvorschläge können genauso die Annahme oder die Änderung normativer Texte betreffen wie die Organisation der Verwaltung.
In besonderen Fällen, beispielsweise wenn die Information der Öffentlichkeit über eine wichtige Angelegenheit sich als dringlich erweist, und die Veröffentlichung des jährlichen Berichtes nicht abgewartet werden kann, hat die Ombudsstelle die Möglichkeit, einen besonderen Bericht zu verfassen und zu veröffentlichen.
Information von Behörden, Verwaltung und Öffentlichkeit (Art. 14 Abs. 4)
Alle Ombudsleute stellen ihre jährlichen Rechenschaftsberichte nicht nur dem Parlament, sondern auch den Behörden, der Verwaltung und den Medien zu, letzteres teilweise verbunden mit einer Medienkonferenz. Faltprospekte können nicht nur aufgelegt und den Schreiben der Ombudsstelle beigelegt werden, sondern auch an diverse Sozialstellen verschickt werden, bei Rechtsberatungsstellen, in der Verwaltung oder auf Polizeiwachen aufliegen und anlässlich von Vorträgen, wozu alle Ombudsleute hin und wieder aufgefordert werden, zur Verteilung gelangen. Einige Ombudsleute berichten in einer Zeitungskolumne oder im Radio periodisch über ihre Tätigkeit, bis zu regelmässigen Fernsehsendungen wie in Österreich („Ein Fall für den Volksanwalt“). Erfahrungsgemäss erfolgt aber effiziente und erfolgreiche Vermittlungsarbeit im Stillen und diskret. Wendet sich eine Ombudsperson in einem konkreten Einzelfall an die Medien, dann greift sie zum letzten und heikelsten Instrument, um ihre Stimme gegen einen Missstand zu erheben.